La justicia penal requiere reformas constitucionales y legales, pero también de acciones inmediatas. La Consulta Nacional marca una ruta para construir un nuevo modelo de procuración de justicia.

La Consulta Nacional sobre el Modelo de Procuración de Justicia fue un espacio convocado por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (IIJ-UNAM) y el Instituto Nacional de Ciencias Penales (INACIPE) que tuvo un propósito claro: avanzar hacia una nueva arquitectura institucional acorde con las exigencias del sistema penal acusatorio. A continuación, resumo alguno de los principales puntos contenidos en el Informe Ejecutivo de la Consulta Nacional (disponible en: http://bit.ly/ConstruyamosJusticia).

Lo primero que hay que enfatizar es que la Consulta Nacional fue un espacio público e incluyente, en el que participaron por igual académicos, funcionarios públicos, abogados litigantes, miembros de la sociedad civil y estudiantes. En sus distintos foros y mesas –así como mediante la plataforma digital que se construyó– los interesados expusieron una enorme cantidad de diagnósticos y propuestas, divergentes en algunos puntos, pero coincidentes en lo fundamental.

Se reconoció que México pasa por contexto particularmente complejo. Los sistemas de seguridad pública y procuración de justicia se encuentran sumergidos en una profunda crisis. La ineficiencia de las instituciones, la creciente corrupción y las constantes violaciones a Derechos Humanos (DH) son realidades innegables. El funcionamiento de las procuradurías y fiscalías está lejos de ser aceptable y la ciudadanía confía poco (o nada) en las instituciones responsables de operarlos.

Deficiencias del Sistema de Justicia Penal

El primer gran problema del modelo vigente es que no contamos con una visión sistémica de la seguridad pública y de la justicia penal. Es evidente que existe una estrechisima relación entre la prevención, la investigación, la persecución y la sanción de los delitos. No obstante, durante los últimos años hemos sido incapaces de consolidar un modelo que articule los roles, competencias, marcos de actuación y objetivos de todas instituciones involucradas.

La falta de una visión de conjunto se ve reflejada tanto en la Constitución como en la enorme cantidad de ordenamientos jurídicos legales que no están homologados e interconectados. Es tan grave este problema que incluso una lectura sistemática del texto constitucional –en particular, de los artículos 21, 73, 102, 115 y 124– impide saber con claridad cómo se distribuyen las competencias y sobre quiénes recae la responsabilidad para la ejecución de las diversas tareas relacionadas con el funcionamiento de los sistemas de seguridad pública y procuración de justicia.

El segundo tema está relacionado con el funcionamiento de las procuradurías y fiscalías. Las estructuras institucionales que actualmente existen en el ámbito federal y local son extremadamente heterogéneas y –salvo notables excepciones– no son adecuadas para soportar los procesos que exige un sistema de justicia penal de corte acusatorio. Los datos oficiales y diagnósticos que se han publicado durante los últimos años son coincidentes y contundentes: las procuradurías y fiscalías no cuentan con recursos humanos y financieros adecuados; carecen de capacidades para realizar investigaciones criminales exitosas, y constantemente incurren en violaciones a los DH.

Es particularmente preocupante la falta de independencia técnica y de operación de los funcionarios, especialmente de los agentes del ministerio público, quienes rara vez forman parte de sistemas profesionales de carrera efectivos.

El tercer gran pendiente de nuestro modelo actual de procuración de justicia está relacionado con las deficiencias en la generación y uso de la información. En el problema hay 2 vertientes. Por un lado, la información utilizada por las procuradurías para sus procesos internos por lo general tiene mala calidad, está extremadamente compartimentalizada y no se usa de manera sistemática. Por otro lado, no tienen la capacidad para generar, procesar y difundir datos confiables y comparables que den cuenta de la realidad criminal del país.

Para hacer frente a esta situación, se requiere construir un nuevo modelo de procuración de justicia, en cuya base se encuentren fiscalías eficientes que respeten derechos, generen y utilicen información relevante, que cuenten con un modelo sólido de investigación, con capacidad para llevar procesos exitosos y con imparcialidad respecto de cualquier poder.

En ese sentido, en el Informe Ejecutivo de la Consulta Nacional se señala un conjunto de recomendaciones:

  1. Debate prudente y con visión de conjunto. La Consulta Nacional inició con el planteamiento de una moratoria para evitar la aprobación de iniciativas con visiones parciales y de corto plazo. La la recomendación de sostener un debate prudente enfatiza la necesidad de tomar acciones que consideren el conjunto de modificaciones necesarias (y no sólo reacciones a fenómenos o coyunturas concretas).
  2. Uso de evidencia empírica confiable. Toda propuesta de reforma requiere de un sustento empírico que la respalde. No son pocos los planteamientos que hacen referencia a problemas inexistentes.
  3. Reforma al artículo 21 constitucional. Se deben ampliar los alcances del Sistema Nacional de Seguridad Pública, de tal suerte que ahora se incluya expresamente a la Justicia Penal como una parte integral del mismo. Asimismo, es indispensable que se establezca que una de las responsabilidades del sistema será la de establecer y supervisar la política criminal del Estado. Finalmente, es necesario fijar las bases de un modelo normativo que vincule adecuadamente a la policía con los agentes del ministerio público.
  4. Reforma al artículo 73 constitucional. Es necesario otorgar facultades al Congreso de la Unión para expedir un Código Penal Único. La idea es compatible con la existencia de un mecanismo de reserva que permita la regulación de ciertas conductas en el ámbito local.
  5. Reforma al artículo 102 constitucional. Se requiere, en suma, de un diseño constitucional que sea acorde con los resultados de la Consulta Nacional.
  6. Reforma al artículo 116 constitucional. Establecer las bases para el modelo de procuración de justica en el ámbito local, de tal forma que las entidades federativas puedan expedir leyes orgánicas que sean acordes con el modelo nacional de procuración de justicia.
  7. Fondo nacional. Resulta indispensable crear un fondo nacional de seguridad pública y justicia penal que permita financiar adecuadamente los procesos de transición. El fondo debe ser administrado con criterios públicos y transparentes, además de contemplar mecanismos de fiscalización rigurosos.
  8. Ley Orgánica de la Fiscalía General. La ley debe establecer los rasgos más generales del régimen de transición, así como contemplar una unidad de gestión del cambio (que dependa de la persona titular de la Fiscalía) y otra unidad distinta (fuera de la Fiscalía) que sea responsable de evaluar y generar recomendaciones sobre el proceso de transición.
  9. Homologación inmediata y consolidación de información. En el seno de la Conferencia Nacional de Procuración de Justicia sería posible iniciar con la homologación de protocolos, lineamientos y modelos de organización. Asimismo, mediante el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública emprender acciones inmediatas de coordinación e intercambio de información entre las diferentes instituciones responsables.
  10. Nuevo modelo de atención a víctimas. Es necesario revisar integralmente el modelo de atención a víctimas, de tal formal que se reincorpore a la sede ministerial. Se debe evitar, ante todo, el efecto de doble ventanilla, así como la duplicidad de funciones.

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